【摘　要】随着我国经济的快速发展，地方政府债务规模越来越大、风险不断积累，如果不能有效化解，极易引发地方债务危机。本文从现行的财税管理体制、政绩考核体制和债务监管制度等方面分析地方政府债务形成的体制机制原因，从深化财税体制改革，创新政绩考核制度，优化债务管理措施等方面

自欧债危机爆发以来，地方政府债务问题便引起社会的广泛关注。随着我国经济进入转型期，经济下行压力增大，地方政府债务规模不断扩张、风险快速积聚，给经济健康发展埋下隐患。据财政部公布的数据，2018年末我国政府债务余额约为33.35万亿元，负债率约为37.04%，总体处于可控范围。值得注意的是，由于地方政府举债约束机制不健全，近年来通过投贷联动、名股实债、表外举债、购买服务等方式，借地方融资平台、PPP、产业基金等渠道变相举债的现象较为普遍，隐性债务不断积累。同时，一些资源型、重化工型产业主导的地区，受资源型产品价格下跌和重化工产能过剩的影响，财政收入和企业利润大幅下降，而产业重组、处置不良资产、安置下岗职工需要增加大量投入，偿还既有债务和新增债务的压力增大，债务风险明显上升。 

一、地方政府债务风险的成因分析

改革开放以来，我国经济经历了长期的高速发展，为保持经济高速发展，在地方财政收入不足的情况下，仍然需要投入大量的资金进行基础设施和城市化建设。同时，由于地方政府入不敷出，在中央财政拨款和地方财税收入远远不能满足政府财政支出情况下，通过多种渠道筹集资金，形成大量的债务。地方政府债务的形成原因是多方面的，概括起来主要有以下几方面的因素。 

1.财税体制因素

（1）财政分权体制下的财权事权错配。94年的分税制改革，明确了中央和地方的财政分配关系，结果也导致中央与地方财权事权划分的不对称。在税收分配上，税源足、税基宽的大宗税种划归中央，而地方政府的预算内收入的主要财源只是大税种的小部分，小税种的大部分，使地方政府财政收入减少。在事权划分上，部分应由中央政府承担的经济结构调整、基础设施供给、生态建设等职责被转嫁给地方；同时，在体制转轨过程中，地方政府还需承担国企破产的兜底成本以及大量再就业群体所产生的必要支出，这些类似问题无疑加重了地方政府财政支出的压力。地方政府在财权收缩，事权扩大的现实背景下，不得不千方百计的通过争取上级拨款或大量举借债务解决财政收入不足的问题。 

（2）财政转移支付制度不完善。在现行的财政分权体制下，地方政府的财政收支缺口主要依赖中央财政的转移支付来弥补。目前我国的财政转移支付制度以一般转移支付、专项转移支付和税收返还为主，但现行的转移支付制度并不能有效的解决地方财政收支的矛盾。例如，在税收返还中，税收返还额按“基数法”核算，高财政收入的富裕地区的既得利益得到保护，欠发达地区无法通过转移支付释放资金缺口压力，增大了贫富地方政府的财力差距，诱导贫困地方政府竞相举债缓解财政资金的不足。

2.政绩考核因素

（1）政绩考核制度不科学。对于地方官员而言，职务晋升是其最大的行为动机。在以投资拉动经济增长的模式下，GDP成为决定地方政府官员能否晋升的主要考核指标，因此，通过大规模投资拉动GDP快速增长，成为地方政府竞相追逐的目标，地方政府在财政收不敷支的情况下，通过积极的举债投资，获得职务晋升机遇成为地方政府官员的行为选择。

（2）任期制度监管不力。我国地方政府官员一般任期较短且变动频繁,为了在任期内实现GDP的快速增长，往往通过过度举债投资建设“政绩工程”。同时，官员任期和债务偿还期限的不匹配、离任债务审查制度的不完善以及事后追偿机制的缺失，也使地方政府官员存在着强烈的举债投资冲动和严重的道德风险。 

3.债务管理体制因素

（1）债务预算软约束。由于预算软约束的存在，地方政府在财政收入无法弥补当期债务时，中央政府会施以援手救助，这也弱化了地方政府的风险意识，在职务晋升和政绩考核的激励下，增强了地方政府大量举债的行为。

（2）债务监管乏力。在财权事权错配的情况下，为了加快经济发展，地方政府通过大量举债来弥补财政收入的不足。但是，由于大量的债务是地方政府通过投融资平台、BOT模式、PPP模式等间接贷款和担保行为获得，因此，这些债务游离于财政预算体制之外，加大了地方政府债务的隐蔽性，使地方政府债务规模和结构难以控制。 

二、化解地方政府债务风险的措施

我国地方政府债务风险,突出表现为地方政府债务率高,隐性债务增长较快, 根源是过度依赖债务驱动的经济增长模式。必须从深化财税体制改革，改革官员考核机制，强化地方政府债务管理等方面入手,从体制机制上解决地方政府债务风险问题。

1.深化财税体制改革，合理划分财权事权。

首先，明确中央和地方各自承担的职责，根据事权来确定相应的财政支出，通过明确财权事权、合理划分中央与地方的税收分配比例，保障地方政府拥有与事权职责相匹配的财政收入来源。其次，进一步规范转移支付体系，一方面，通过提高一般性转移支付的规模和比例，充分发挥发挥一般性转移支付弥补财政失衡的作用。另一方面，逐步取消竞争性领域专项支付项目，构建以一般性支付方式为主体、以专项转移支付方式为辅的主次分明的转移支付体系。

2.改革官员考核机制，树立正确的政绩观。 

现行的政绩考核体制是地方政府盲目举债的动机。长期以来，我国主要是通过投资实现经济快速增长的，地方政府财政资金不足的情况下，只有通过债务性融资实现经济发展目标和职务晋升的目的，因此，要改变地方政府盲目举债行为,必须改革以GDP为核心的政绩考核体制，建立综合性的政绩考核制度，将债务指标纳入政绩考核体系。同时，建立举债责任人制度，通过采取债务风险追责制，抑制地方政府过度举债而忽视风险的短视行为。

3.优化债务预算管理，控制债务规模。

针对地方政府债务举债盲目，用债效率低下，将地方政府性债务收支纳入预算管理，加快建立和形成管理规范、风险可控、成本合理、运行高效的地方政府举债融资机制。同时，根据新预算法中对地方政府债务限额管理的规定，制订科学合理的管理体系和办法，严格控制地方政府债务的结构和规模，增强地方债务的透明度，降低地方隐形债务的发生。

参考文献：

[1]王俊.地方政府债务的风险成因、结构与预警实证[J]．中国经济问题，2015(03).

[2]李升，樊珮琪.地方政府隐形债务风险的防范与化解[J]．财政监督，2019(13)

作者简介：郭再欣，男，（1965——）河南省开封市，从事产业经济、区域经济研究。